作者:陈益刊
2023年财政政策走向基本清晰,而这关系着亿万市场主体和老百姓切身利益。
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中央经济工作会议12月15日至16日在北京举行。会议在部署明年经济工作时,要求明年要坚持稳字当头、稳中求进,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,加大宏观政策调控力度,加强各类政策协调配合,形成共促高质量发展合力。
会议明确,明年的积极的财政政策要加力提效。保持必要的财政支出强度,优化组合赤字、专项债、贴息等工具,在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。要加大中央对地方的转移支付力度,推动财力下沉,做好基层“三保”(保基本民生、保工资、保运转)工作。
从近些年中央经济工作会议来看,2016年和2019年同样有财政政策“加力”的表述,这两年财政赤字率较上一年均由不同程度的提高,而赤字率提高,赤字规模的增加,使得财政支出规模增加,这正是积极财政政策“加力”的体现之一。另外地方政府专项债券规模也较上一年明显增加,这也是“加力”的体现。而财政政策“提效”说法,近些年中央均有强调。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经,明年财政政策基调是“加力提效”,力度和规模置于效果之前,稳增长的意愿强于今年和去年。意味着财政支出力度将更大,赤字规模和专项债总和仍会保持一定强度,进而财政支出保持一定强度,带动总需求回升。
其实中央在定调今年的财政政策时,也强调了“保证财政支出强度”。根据今年中央和地方预算,今年全年预计全国一般公共预算支出预计为26.71万亿元,同比增长8.4%。从实际预算执行情况来看,财政部数据显示,1-10月累计,全国一般公共预算支出206334亿元,比上年同期增长6.4%。相比于今年收入下滑,财政支出保持了一定强度。
罗志恒认为,明年财政政策“加力”并“保持必要的支出强度”,是当前和明年经济形势的需要,是顺应经济形势和经济工作目标的顺势而为。
“当前主要经济指标全面下行,三重压力没有得到根本解决,总需求不足是当前经济的核心矛盾。2023年中国经济面临内外部形势的严峻性不亚于今年:外需环境已发生重大变化,房地产风险仍未完全释放,居民资产负债表仍需修复,第一波疫情高峰短期将冲击供给和需求,一季度经济将面临重大压力,有必要通过扩张的财政政策稳增长、稳就业、稳物价,意味着仍会保持较大规模的赤字和专项债规模。”罗志恒说。
赤字率是观察财政政策力度的一个重要指标,一般来说赤字率越高,赤字规模越大,这释放了明确积极信号,缓解财政收支矛盾,提振市场信心。近些年财政赤字规模总体呈现上升势头,其中为应对疫情冲击,2020年全国一般公共预算赤字规模达到3.76万亿元的峰值。今年由于动用1.65万亿元特定国有金融机构和专营机构上缴利润,使得赤字规模缩小至3.37万亿元,赤字率降至2.8%。
从目前专家建言来看,,明年财政赤字率会提至3%,甚至略微突破3%。
光大证券首席宏观经济学家高瑞东认为,明年财政收支矛盾仍较为突出,而可用结余资金相比往年略显不足,因此明年财政赤字率可以考虑略微提高,或可按3.1%来安排,接近2021年水平,赤字规模或达4万亿元以上。
罗志恒预计,由于今年收入基数低,2023年一般公共预算收入增速预计达到12.4%左右。基准情形下预计2023年财政赤字率突破3%提高至3.5%左右。
中国地方政府专项债券并不计入赤字。近些年新增专项债规模总体保持快速增长势头,今年实际发行规模更是首次突破4万亿元。但与此同时,地方政府债务率接近120%警戒线,专家普遍预计明年专项债规模依然维持在高位,但难以保持较快增长。目前一些分析师预计明年新增专项债规模可能在3.6万亿元至4万亿元左右。
此次中央经济工作会议,还强调了财政可持续性。与去年中央经济工作会议明确2022年实施新的减税降费政策相比,今年会议未公开提及明年减税降费。2022年一揽子税费支持政策力度超过4万亿元,力度之大前所未有,这缓解企业资金压力,帮助企业渡过难关。与此同时短期也对财政造成一定冲击,使得今年以来全国一般公共预算收入下滑。
罗志恒认为,2023年财政支出政策要优先于收入端减税降费政策,主要是通过支出政策拉动基建扩大总需求,减税降费宜落实前期政策,不宜再追求减税降费的规模,而要侧重效率和效果,还要考虑对政府财力的负面冲击。
另外,此次会议还多次强调了防范地方政府债务风险。会议称,要防范化解地方政府债务风险,坚决遏制增量、化解存量。加强金融、地方债务风险防控,守住不发生系统性风险的底线。
“今年会议强调财政可持续性和地方债务风险防范,要求更高的财政政策效果和多渠道筹措财政资金的能力,考验财政服务多目标任务的能力。”罗志恒说。
他表示,财政可持续性是近年来反复强调的,这事关财政空间以及应对未来不确定性的财政工具箱,事关当代人对子孙后代的责任。要通过多渠道盘活资金、提高支出效率来实现。
罗志恒表示,防范地方政府债务主要是防范地方政府隐性债务。近年来随着减税降费进行和疫情反复冲击以及房地产持续下行,地方债务到期和付息压力叠加,导致地方财政收支形势矛盾,“三保”问题突出,影响了化解地方政府隐性债务的进度。有必要通过提高国债规模和占比,再转移支付给地方,逐步解决地方政府的压力。
财政部数据显示,截至2020年底,全国政府债务余额46.55万亿元,政府债务余额与GDP的比重为45.8%,低于国际通行的60%警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控。
罗志恒表示,2023年的经济形势仍是严峻复杂,不确定性较大,对财政政策的要求更高。财政政策既要对冲经济社会风险,更要确保自身风险可控,兼顾多重目标:实现发展与安全的平衡、稳增长和防风险的平衡、减税降费和财政可持续性的平衡、短期经济社会稳定与长期内生增长动力的平衡、民生福利改善与科技强国的平衡。